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2019年度廣東省行政訴訟情況報告

2019年,廣東法院堅持貫徹習近平總書記關于全面依法治國的重要論述,充分發揮行政審判職能作用,依法保護人民群眾合法權益,促進行政爭議實質性解決,支持和監督行政機關依法行政,積極服務粵港澳大灣區和深圳先行示范區建設,主動參與共建共治共享的社會治理,為廣東實現“四個走在全國前列”、當好“兩個重要窗口”提供有力司法保障。

一、基本情況

(一)行政訴訟概況

1. 行政訴訟收案持續增長。2019年,全省法院新收行政案件持續快速增長,其中新收一審行政案件23149件,同比增長8%,新收二審行政案件14574件,同比增長19.2%,新收申請再審案件3757件,同比增長72.6%,審判壓力繼續上升。

2. 廣東行政案件受理情況。2019年,全省法院新收一審行政案件數占全國法院一審收案總數的8.2%,同比繼續上升0.3個百分點,案件數量排名全國第2位。其中,勞動和社會保障、城建、自然資源三大類傳統案件新收8677件,占37%。其他增長較快的主要有涉農村集體經濟組織成員資格行政確認案件(2885件,同比增長50.7%)和涉公安執法類行政案件(1393件,同比增長77%)。

3. 行政訴訟案件地域分布。2019年,全省行政案件地域分布仍較集中,大灣區內地九市(廣州、深圳、佛山、東莞、中山、惠州、珠海、肇慶、江門)新收一審行政案件18633件,占全省的80%?;洊|西北地區一審收案增長有所放緩,新收一審案件4516件,較2018年度增長3.8%。

4. 行政訴訟案件審理結果。2019年,全省法院共審結一審行政案件22910件,其中判決行政機關敗訴2602件,行政機關一審敗訴率為11.4%,主要集中在農村集體經濟組織成員資格確認、征地拆遷補償和商事登記等方面。

(二)行政非訴審查概況

1. 非訴審查案件快速增長。2019年,全省法院新收行政機關申請法院強制執行行政行為的案件即行政非訴審查案件40623件,審結40579件,均比2018年度增長22.6%。新收行政非訴審查案件中,84%位于大灣區內地九市,66%涉及土地、公積金、環保和交通等四類案件,地域和類型的分布高度集中。

2. 準予執行率顯著提升。2019年,全省法院裁定準予強制執行行政行為33873件,準予執行率83.47%,比2018年上升6個百分點。

二、審查動向

2019年,全省法院依法履行行政審判職責,強化對勞動和社會保障等涉民生行政案件、市場監管和不動產登記等涉產權保護行政案件,以及環保行政許可、處罰等重點行政管理和執法領域行政行為的司法審查力度,助力全省法治環境、營商環境、生態環境進一步改善優化。

(一)審理涉民生行政案件,注重合法訴求的實質兌現,切實增進人民福祉

涉民生行政案件主要集中在基層治理、鄉村規劃建設、農地征收轉用、自然資源要素分配、勞動和社會保障等領域。2019年,全省法院共審結涉民生行政案件11751件,占結案總數的51%,比2018年增長30%。在涉民生行政案件中,法院重點審查:行政機關是否及時、依法、全面履行行政給付、行政救助等法定職責,是否依法公正處理有關山林土地等自然資源權屬糾紛,征收征用公民、法人或其他組織的財產是否符合公共利益需要,實施行政強制行為是否履行法定程序,是否保障被征收人獲得合理的行政補償等。對于原告請求支付撫恤金、最低生活保障待遇或社會保險待遇等,法院審查認為行政機關負有給付義務的,優先作出給付判決。如在原告羅定市羅鏡鎮龍甘村楊屋經濟合作社訴被告羅定市人民政府、羅鏡鎮人民政府土地征收糾紛案中,被告未辦理相關征地審批手續即先行征收占用原告的集體土地。法院判決確認未批先征行為違法,要求被告返還被征土地并恢復復墾條件。又如在原告秦某、鄒某訴被告懷集縣社會保險基金管理局不予先行支付社會保險基金糾紛案中,兩原告的兒子因工死亡,被認定為工亡,但因死者生前所在工廠停業無力支付工傷費用,原告向被告申請工傷保險基金先行支付,遭到拒絕。法院認為,當地沒有具體先行支付工傷保險待遇的操作規程,不能成為社會保險經辦機構拒絕先行支付的法定理由,判決撤銷不予先行支付決定,判令被告重新作出行政行為。

(二)審理涉商事、產權登記行政案件,注重維護交易秩序安全價值,營造可預期的法治營商環境

商事登記、產權登記是確認市場準入主體資格、明確生產要素歸屬的行政行為。隨著“雙區”建設和“放管服”改革推進,各類商事登記和產權登記行為逐年遞增,相關行政登記糾紛案件也在增長。對涉訴商事和產權登記行為,法院重點審查:行政機關是否具有法定的登記職責,是否嚴格依照法定條件和程序登記,是否依法公示公布登記申請材料目錄,是否存在超出法律規定限縮申請人權利或增加義務的情形,不準許登記時是否告知明確、具體的理由等等。對符合法定條件的登記申請,登記機關拒絕登記理由不成立的,判決撤銷登記行為,責令登記機關重作。對登記行為實體合法但程序違法的,只要該違法情形不會對登記結果產生實質影響的,判決確認登記行為程序違法,但保留登記行為法律效力,不予撤銷,維護交易秩序。如在原告深圳宇輝塑膠制品有限公司訴被告深圳市市場監督管理局工商登記糾紛案中,法院認定被告未履行告知補正程序,同時作出不予受理和不予登記決定,混淆了受理與登記程序,程序違法;未提交法定的登記材料目錄證明申請登記的材料不齊全、不符合法定形式,證據不足。原告在取得外商投資企業變更備案之后30日內申請公司類型變更登記,并不存在違反法律禁止性規定或者強制性規定的情形,被告決定不予登記欠缺法律依據,法院據此判決撤銷被訴決定,責令被告限期重作。在原告張某等4人訴被告翁源縣人民政府、翁源縣國土資源局土地行政登記糾紛案中,法院認定翁源縣人民政府在對外通告上確定的登記職能機構與實際操作不一致的,應當及時予以更正,防止登記機構混亂,影響申請人登記權益。法院據此判決認定翁源縣國土資源局為法定登記機構,不能將自身法定職責“授權”給其他辦事機構行使,責令該局對原告的登記申請重新作出處理。

(三)審理涉環境保護行政案件,注重環境公益、經濟利益和個人權益的適度平衡保護,維護生態文明

推進加快美麗廣東建設,提升生態環境治理能力,是人民法院行政審判工作的重要內容。2019年,全省法院加大對涉環境保護行政案件審理力度,支持和監督地方政府及生態行政部門依法履行監管職責,促進人與自然和諧發展。對涉訴環保許可行為,法院重點審查:許可行為的依據是否充分,證據是否確鑿,是否保障相關利害關系人權利;對各地環境整治執法行為,法院重點審查:執法行為是否于法有據,執法程序是否合法,是否保護相對人合法權益和信賴利益,對責令關閉養殖場所的行為著重審查行政機關是否區分養殖戶有無辦理合法手續,是否已履行法定補償義務。如在原告何某等6人訴被告佛山市生態環境局禪城分局行政許可及行政復議糾紛案中,法院認為被告批復同意涉案建設項目環境影響評價報告時,未對現有治理噪音方案的可行性予以充分論證,未充分考慮加裝環保設備可能會影響原告房屋的通風采光以及居住舒適性和便利性等因素。行政機關新建公共設施,應兼顧既有的個人利益,在沿線居民反對現有方案時,建設單位應進一步調整、優化建設方案,爭取附近單位與居民的理解與支持。據此,法院判決撤銷被訴環評批復。在原告江門市蓬江區鴻業畜牧有限公司訴被告江門市蓬江區人民政府環境保護行政命令糾紛案中,法院認定被告有權基于環境保護的需要劃定畜禽禁養區,關閉和搬遷原告位于禁養區范圍內的生豬養殖場,但在劃定畜禽禁養區之前,應考慮原告已經實際開展生產經營活動多年,保護其信賴利益,給予相應補償。據此,法院判決在支持被告關閉決定的同時,要求被告按照《整治工作方案》確定的補償標準向原告支付經濟補償。

(四)審理行政賠償案件,注重依法賠償和合理賠償相結合,為行政相對人提供充分有效的司法救濟

因違法行政行為導致合法權益受到侵害的行政相對人,依法享有獲得行政賠償的權利。2019年,全省法院審結單獨或一并提起的一審行政賠償案件435件,判決行政機關承擔賠償責任,為行政相對人提供了充分、及時、有效的司法救濟,最大限度修復被違法行政行為侵害的合法權益。在行政賠償案件中,法院重點審查:原告的合法權益損失情況,違法行政行為與損害結果之間的因果關系和作用力大小等。對于因強拆引發的行政賠償案件,如被告拒不承認實施強拆行為的,而原告提供了初步證據,除非被告能夠提交充分反駁證據,否則推定強拆行為系被告實施并判決由其承擔法律責任。在確定行政賠償數額時,因被告野蠻、粗暴、突襲執法等原因導致原告無法就其損失舉證的,相關舉證責任轉移由被告承擔,若確實無法查明損失的,法院依職權酌情確定賠償數額。如在原告鐘某訴被告潮州市潮安區庵埠鎮人民政府強制拆遷及賠償糾紛案中,被告未經土地征收程序便實施強制拆遷行為,在強制拆遷前既未作出書面決定,也未保障原告陳述、申辯權利,法院據此判決確認被告強拆行為違法,同時判令被告賠償原告損失。在原告東莞市鵬源新型墻體材料有限公司訴被告東莞市中堂鎮人民政府行政許可及賠償糾紛案中,原告建設的涉案廠房、辦公樓已取得建設用地規劃許可、建設工程規劃許可和施工許可,并獲得環保、發改、消防等行政主管部門相關批復。被告在未提供合法依據的情況下,以規劃調整為由要求原告停工,且經原告多次請示,被告一直未能對原告能否復工或者是否確屬不符合調整后的規劃予以答復,導致原告長時間停工并處于不知曉能否復工、何時復工的不確定狀態。根據全案證據,法院判決被告向原告賠償經濟損失。

三、審判成效

(一)聚焦“雙區驅動”建設,營造優質法治營商環境

緊緊圍繞省委省政府推動建設粵港澳大灣區、支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區、廣州實現老城市新活力與構建“一核一區一帶”區域發展新格局要求,找準行政審判工作的著力點和突破口,為充分釋放“雙區驅動效應”注入司法能量。全年全省法院共審結一審、二審行政案件40538件,結案總數排名全國第二,依法審結一批涉深圳“二線插花地”棚戶區改造、湛江國際機場遷建工程、??松梨趶V東惠州乙烯項目等重點項目、重大工程行政案件,在維護人民群眾合法利益的同時,全力支持行政機關依法行政,為重點項目、重大工程的順利推進提供司法保障。積極支持政府機構改革,主動與相關職能部門共同研究,及時解決因機構撤并、人員調整、職能整合等出現的執法權限沖突、應訴舉證困難等問題,確保行政應訴工作穩妥有序。支持“放管服”改革,妥善審理產權爭議、行政協議、行政審批、商事登記等糾紛,充分保護各類市場主體合法產權,激發市場活力。積極服務國家鄉村振興戰略規劃,出臺《關于審理農村集體土地征收與補償行政案件若干問題的指引》,依法審理涉及舊村莊改造、農村土地征收補償、土地山林確權糾紛、村民資格確認等“三農”行政案件,切實維護農民權益,促進農村發展。推動生態文明建設,助力環境污染防治攻堅戰,共審結涉及自然資源保護、環境治理等環保行政案件1558件,對行政機關申請的358件環保行政非訴案件準予強制執行,審結由檢察機關提起環保公益行政訴訟案件4件,支持和監督行政機關及時、充分、有效履行生態保護職責。

(二)加強多元解紛機制建設,推動行政爭議實質化解

學習借鑒“楓橋經驗”,注重調動社會資源參與對“官民爭議”的共同治理,全省法院多措并舉加強多元解紛機制建設,努力做到矛盾化解在基層、在訴前。廣東省高級人民法院與廣東省司法廳共同出臺《關于促進行政爭議實質化解的若干意見》,進一步強化行政復議職能和行政訴訟功能,推動行政復議和行政訴訟的裁決標準銜接,形成行政爭議的多元調處合力。試點開展行政爭議審前調解工作,推動佛山、東莞、深圳等地法院試點建立行政爭議審前調解中心或行政爭議化解工作室,探索在立案前由行政機關、人民調解機構、其他社會團體或律師等參與先行調解,努力把矛盾解決在萌芽狀態、化解在基層。推動行政爭議實質化解成為府院共識,行政協調調解工作得到全面加強。經過協調化解矛盾,原告主動撤訴結案2732件,調解結案34件,同比分別增長2.9%、61.9%。全省一審行政案件的調撤率達12%,佛山市三水對外經濟開發區城市更新補償稅負協議糾紛等一些標的較大案件通過調解得到實質解決,人民群眾反映較為強烈的行政訴訟“程序空轉”問題正逐步解決。

(三)深化“府院”良性互動,參與共建共治共享治理格局

廣州、珠海等地人大常委會專門聽取法院行政審判工作情況報告,就法院報告所反映的行政執法問題向有關行政機關提出整改意見,提升行政執法能力和水平。全省法院普遍與行政機關建立聯動工作機制,定期召開聯席會議和案例點評會議,共建依法行政教育基地。各級行政機關積極支持和配合人民法院行政審判工作,汕尾、江門、河源等市政府市長或副市長帶頭出庭應訴,全年各級行政機關負責人應訴4858件,比2018年度增長27%,“告官見官”漸成常態。建立領導干部旁聽行政案件庭審學法用法長效機制,廣東省普法聯席工作會議成員單位的主要負責人到廣東高院旁聽行政訴訟案件庭審,其他干部通過視頻會議和網上直播方式同步收看,網上庭審直播的點播次數達1000多萬次。針對違法建筑查處、物業管理糾紛等城市治理突出問題,全省法院先后發出30多份司法建議,得到黨政機關的積極響應。

(四)堅持改革創新,不斷加強自身司法能力建設

繼續深化行政案件集中管轄配套改革,推動佛山、江門、湛江等地法院出臺巡回審判、夜間法庭、網上立案、訴訟材料異地接收等創新便民利民舉措,解決集中管轄后群眾訴訟不便等問題,切實減輕群眾訴累,確保集中管轄改革取得實效,成果惠之于民。針對行政非訴案件集中管轄問題開展專題調研,形成調研報告,為下一步改革提供決策依據。在廣東高院及部分中級法院試點繁簡分流簡案快審工作機制,對簡案實行簡化審理程序、集約合議和簡化文書制作,快速、規范審理簡單行政案件,實現繁簡分流、快慢分道,促進簡單、輕微行政爭議快處理、早解決。完善行政典型案例參閱制度,明確法官辦案中的典型案例檢索義務,推動裁判尺度統一。推進廣東行政審判案例研究基地工作,先后參與舉辦“國家治理現代化與行政訴訟制度的完善”研討會、“國家治理模式改革與依法治國”國際研討會等學術會議,邀請最高人民法院、國內外一流高校等實務工作者、專家學者就行政訴訟前沿問題開展研討。通過加強案例工作,廣東法院先后涌現一批有影響力的典型案例,英德中油燃氣有限公司訴英德市人民政府、英德市英紅工業園管理委員會、英德華潤燃氣有限公司特許經營協議糾紛案入選最高人民法院發布的10個行政協議解釋參考案例,1篇裁判文書獲得第七屆全國法院行政審判業務成果一等獎,1篇裁判文書獲第三屆全國法院環境資源優秀裁判文書評選一等獎,1篇裁判文書獲評2019年度全國法院百篇優秀裁判文書。

四、工作展望

下一步,廣東法院繼續將以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,以“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”為目標,堅持以司法辦案為第一要務,進一步發揮行政審判職能作用,以合法性審查為基本原則,支持和監督行政機關依法行政,為建設法治國家、法治政府、法治社會提供司法支持。

一是著力做好涉疫情行政案件的審理工作。堅決貫徹中央和廣東省委的疫情防控工作部署,服務防控大局,堅定支持行政機關依法采取防控措施,主動適應常態化疫情防控的需要,建立專門工作機制,妥善化解因疫情防控引發的行政爭議。嚴格司法審查標準,貫徹《廣東省高級人民法院關于依法審理新冠肺炎疫情防控期間民事行政案件的通告》要求,加大對涉疫情防控行政處罰、行政強制、行政給付、行政征用等案件以及涉復工復產行政案件的審理力度,引導當事人通過“廣東法院訴訟服務網”“粵公正”“廣東移動微法院”等平臺,特事快辦、快審快判,支持和監督行政機關依法打擊破壞防控違法行為,維護人民群眾生命健康安全和其他合法權益,服務保障全面恢復經濟社會秩序。

二是著力做好行政爭議的實質化解工作。加強行政案件審理工作的實質化,在案件審理中既要堅持對行政行為的合法性審查,又要密切關注當事人訴訟請求,對于訴訟請求不明確、不具體的情況要加強釋明引導,盡量減少出現“訴判脫節”“判非所訴”等現象,切實破除“程序空轉”。加強府院聯動,發揮上下級行政機關之間層級管理監督優勢,積極引導行政機關對于違法行政行為進行自我糾錯,避免生硬裁判。通過與行政機關召開案例研討會、案例點評會等形式,不斷統一行政裁決、行政復議、行政審判標準,發揮行政裁決、行政復議程序的過濾功能,形成實質性解決行政爭議的合力。堅持多元解紛,統籌各方力量和各種資源,共同推動行政案件的訴前調解、實質化解,在總結研究廣州、佛山、東莞等地試點行政爭議訴前調解中心的經驗基礎上,進一步擴大在全省的試點,力求形成“訴源治理”的合力。

三是著力學習貫徹好民法典,確保民法典有關行政規范得到有效實施。全面梳理、逐條領會民法典中涉及到行政審判的有關規定,將民法典的精神有效融入到行政案件的審理和裁判當中,將民法典作為法院對行政裁決、行政確權、行政登記、行政許可、行政處罰、行政收費、行政給付等涉民事權益類行政糾紛案件進行合法性審查的重要標尺,監督行政機關是否及時、準確履行民法典賦予的有關職責。全面對標民法典中有關合同編的規定,貫徹落實民法典的契約精神,將民法典與《中華人民共和國行政訴訟法》《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》等行政法律規范結合起來,共同作為辦理行政協議案件的依據,依法規范和治理地方政府的招商引資、特許經營、自然資源出讓等行為,加大對行政相對人契約利益、信賴利益的保護力度,對于行政機關不履行行政協議約定、違法單方行使行政優益權、不兌現承諾等違法行為予以糾正,營造優良法治化營商環境。

四是著力加強對新類型糾紛和典型案例的理論研究。密切關注以互聯網為依托的新經濟業態,及時了解新技術革命在國家治理方式和行政管理方式上的運用情況,研究網絡化、智能化、自動化行政行為與傳統行政行為的差異,探索大數據、人工智能在行政管理領域的運用可能引發的法律問題,加大對涉互聯網、“智能審批”“自動處罰”等行政案件的研究力度,及時發現問題,提出對策。繼續依托廣東行政審判案例研究基地,加強對前沿法律問題的學術研討,加大對典型行政案例培樹力度,匯編典型案例,不斷推動行政執法尺度和裁判尺度相統一。

 


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